編者：2007年12月中旬，我國財政部和國資委制定發布了《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》，國企利潤上繳比例和方式的變動引起社會多方的熱烈討論。由天則經濟研究所與百度財經主辦的“國企利潤、產權制度與公共利益高層論壇” 2月24日在百度公司舉行。會議齊聚二十多位經濟學界，法學界專家和社會活動家，從多個角度深度探討剖析國企利潤問題。以下是世界銀行北京代表處高級企業重組專家張春霖在論壇上做的主題發言。
謝謝江老師和各位。我談三個關于國有企業分紅的政策問題。剛才維迎教授和方流芳教授談的都是根本性的問題，根本性的問題也是非常值得討論的。根本性的即使現在開始，實現突破恐怕也得十年、二十年的時間，在突破到位之前，探討政策問題恐怕還是有用的，不是完全浪費時間。
在國有企業分紅方面，政策問題基本是這樣三個：第一是要不要分紅？第二是分完以后歸誰管？交給誰？第三是分百分之多少？我們從2002年開始和發展中心在設計國資委的過程當中開始研究這個問題，后來寫了一些分析報告，按照國內媒體普遍的說法，我們這些東西對政府的政策還是產生了一些影響的，(當然這沒有得到過政府的確認)。今天我想從學術的角度，跟大家介紹一下我們對這三個問題的看法和想法。
三個政策問題所涉及的范圍需要稍微界定一下，一個值得注意的事情是，事實上并不是所有的國有企業1994年以來從來都不分紅。國有企業集團的母公司在下邊的子公司當中分紅是非常普遍的，二級子公司向三級子公司分紅也是非常普遍的，只不過是政府沒有向“界面”企業分紅，但“界面”企業跟它下面的企業是要分紅的。實際涉及的都是國有企業集團的母公司以及政府直接持股或者直屬的國有企業，比如說商務部和信息產業部直屬的企業。
(周放生：子公司只要是股權多元化的股東大會決定分紅，母公司就要收取分紅，但獨資的子公司是沒有分紅的。)
沒有給政府分紅的企業多數都是國有獨資公司，當然最近這幾年越來越多的國資委和政府部門直接在一些多元化的公司里持股，其中一個原因就是整體上市，一旦整體上市，把這個殼給搞掉了，沒有殼了，只能或者國資委直接進去做股東或者某個部門進去做股東。地方上過去的國資局、工業局直接持股也很普遍。這種情況下那個公司就不是國有獨資了，政府也應該在其中分紅。
(周放生：地方國資委直接持股分紅的已經若干年了。）
上市公司都是分紅的，只要是股東會議決定分紅，同股同權，國有股和國有法人股都是要分的。國家有沒有得到分紅，就看這個股是國有法人股還是國有股。中央企業都是國有法人股，地方政府經常在上市公司里直接持股，就是國有股，只要公司決定分紅肯定政府也要拿錢走，不會把錢給別人。拿錢以后是不是交給財政局，就要看當地政府怎么管理了。自己收起來的情況肯定是有的。
雖然是這樣，但我們現在討論的政策因為涉及到了國家對母公司的分紅政策，所以它也會進一步影響到母公司對下屬公司的分紅政策。
第一個問題，應該不應該分紅？我們的基本看法是應該分紅，我們提出兩方面的理由。微觀層面的理由是，分紅可以改善國有企業的公司治理，提高投資效率?；纠碛墒?，如果企業有過多的閑置現金流，會降低企業的投資效率，弱化內部治理，因為它的投資決策所受到的約束會嚴重軟化。手里有足夠的錢愿意投什么投什么，銀行、資本市場基本上對它沒有約束。還有一個原因是很難用所謂的現金奶牛(cash cow)業務支持所謂的吉星(star)業務：已經成熟的業務大量賺利潤，已經沒有投資的余地了，另一邊正在搞研發的項目沒有利潤，需要大量的投資，本來應該從成熟的業務拿利潤支持研發業務，現在因為不分紅所以資金調不過來。這樣就會降低資源配置的效率。
從宏觀層面來說，分紅可以改善公共財政管理。因為國有企業的稅后利潤本質上應該是屬于公共財政收入的一部分，不管是分還是沒有分，即便是留在國有企業它也應該屬于公共部門收入，所謂西方人講的public sector revenue，應該和稅收等等其他公共財政收入納入一個統一的預算管理的框架。
在研究和討論過程中我們也聽到若干中主張不要分紅種觀點，其中比較有影響的有這樣四種說法：
第一種，國有企業當年利改稅以后，尤其是稅制改革以后定了所得稅33%，當時就說好了企業就給國家交這么多，剩下的歸企業?，F在國有企業和民營企業一樣都交33%的所得稅了，剩下的利潤都應該給企業，不應該再給國家交了，國家要收企業的利潤，那企業虧損了國家是不是也給補貼？而且有人認為94年之所以決定不要上交利潤，就是因為要平等對待國有企業，所以現在再上交是不對的。
第二種，從效率的角度提出的，我覺得這是最值得考慮的一條理由，一般是來自于國有企業。這個理由是，我把錢交給財政部和國資委的官員，他們懂什么？我們才懂得我們的企業該怎么發展、我們的行業該怎么發展。把錢從我們手里交給國資委和財政部的官員，讓他們瞎花，還不如留在我們手里讓我們花。
第三種，你要收走利潤我就沒有積極性了。我賺的多你收的多，我賺的少你收的少，計劃經濟時代那一套，我沒有積極性，不干了。有的著名學者也支持這種觀點。
第四種，在媒體上很有影響、但實際上沒有多少價值一個觀點是，世界銀行之所以主張國有企業應該給國家分紅，是他們把國有企業的利潤算錯了，國有企業利潤根本沒那么高，國有企業現在其實沒有賺多少錢。這個觀點被媒體廣泛傳播，很有影響。這些觀點基本上理由都不太能夠成立，其中只有第二種觀點真理的成分稍微多一些。時間關系，詳細的理由我就不講了。
第二個問題，分了以后交給誰？這大概是最近兩三年政策制定過程當中爭論比較激烈的一個問題，當然從來沒有擺在公共層面，但我們知道一直有這樣不同意見的爭論。我們提出了一個所謂的“基準模式”：國有企業利潤和國有企業的改制收入都是公共財政收入的一部分，應該和稅收和其他公共財政收益一樣納入統一的預算管理，全部交到財政部，放到一個盤子里再決定怎么用。理由有兩條，第一條，只有這樣才能夠保證所有的公共收入的使用一定是經過全國人大批準的。如果不進入預算，就意味著不經過同級人大批準就有人可以把公共財政收入拿去花掉，這大概就算是一個“憲政”問題了吧？這里也有一個技術性的問題，就是說公共部門收入和預算收入的邊界劃在什么地方？稅收毫無疑問是預算收入，稅收收上來的錢用于教育、衛生和軍費一定要經過人大批準，這是預算制度和《預算法》規定的。國有企業的利潤恐怕大家都認可這個東西應該屬于預算收入的一部分。還有很多所謂的非稅收入是不是也要納入預算收入的范疇，比如說北大收的學費，北大是國家開的公立大學，北大收的學費算不算國家的預算收入？這個線怎么劃？我們的事業單位每天都要收很多的費。
張維迎：統一上交，具體操作不知道，一年只給若干項的可周轉資金，其他的都得交到財政，用再跟它要。
賈康：收支兩條線，手了以后支的方面通盤考慮以后安排，原則是這樣，但實際做不到。
張維迎：日本后來法人化全部解決，我可以審計監督你，我們現在變得更麻煩，怎么可能做得到呢。
賈康：學校跟公檢法不一樣，有可能在這方面探討類似日本的經驗。
張春霖：有一部分公共收入是不納入預算管理范圍的，不納入的這部分怎么管理？通常都是有專門法律的，比如說我通過一個法律，比如成立一個什么公園管理機構，Park Authority，然后收支怎么管法律里都寫清楚了。我們現在面臨這個問題了。
第二方面為什么一定納入統一的預算管理呢？從效率角度來講，只有放在一個盤子里，才能保證全國人民的財政收入按照統一的優先順序進行配置，最大限度滿足公共開支的需要。如果分開盤子就不可能有統一的優先順序。
第二，很有力的一個理由叫做“改革成本”，這是國資委主要的觀點。國資委主持國有經濟的布局調整有大量的改革成本，我們需要錢去支付改革成本，所以要由國企分紅來支付。
第三，這是一個在臺面上不太多見但私下里大家有所議論的觀點，而且一定程度是被認可的：分紅來的收入一旦放到財政的口袋里，再想拿出來就是虎口拔牙了，別想再拿出來了，肯定拿去“吃飯”了。我們有“吃飯”和“建設”的概念，把錢拿去吃飯不搞建設是不對的。一分給財政就很難再把錢要回來搞國有企業結構調整。
第四，這也是不怎么上臺面的議論，讓國資委收錢然后交給財政部，他想要錢再求你財主部，國資委還能有積極性去收錢嗎？如果沒有積極性，這個分紅政策就不可行，沒有可操作性。
這幾個理由我們認為都是站不住腳的。國有資本經營概念寫到了1993年的中央文件，后來又寫進了《預算法》，但我跟很多專家請教過，當時為什么要寫這個東西進去？為什么我們認為要建立國有資本經營預算？在公共預算之外另外建立一個國有資本經營預算？我聽了他們給我的解釋，我覺得這個東西存在的必要性和價值到現在為止并沒有充分的論證，當然也許我沒有充分理解他們的意思。第二，主張把來自國有經濟的收入全部投入到國有經濟，“取之于國企、用之于國企”，事實上是在假定來自國有企業的收入除了再用到國有企業以外再沒有更好的用途了，來自國有企業的收入最好的用途就是回到國有企業當中，雞生的蛋最好的用途就是再拿去生雞，別的地方都不缺錢就國有企業發展缺錢。這個假定毫無疑問是荒唐的。
張曙光：事實就是用這個辦法。)
(周放生：你只講到一個方面，沒有講全，并不是都用于增量，很大程度是用于存量，成本支付不是增量的概念，不是擴展的概念。)
張春霖：國資委說的所謂改革成本一條一條的拿出來看，實際上都是應該用財政預算支付的，而且事實上現在在很多地方完全可以用統一的財政預算支付，比如說安置職工，比如遼寧的職工安置早已是由財政預算統一開支，并不是由國資委自己掏腰包開支的。國資委的錢是財政撥給的，然后你再給工人的。債務沖銷現在有資產管理公司，銀行也可以給你沖銷壞帳。這些都跟90年代完全不一樣了。國資委的改革必須得從自己兜兒里掏錢支付改革成本，不能從財政拿，這樣的開支項目是很少的，我想不出來有什么開支項目是必須國資委自己掏錢的。
(周放生：一部分是置換的概念。)
張春霖：為什么非要自己搞預算呢？國家財政有預算，而且現在地方財政從預算里拿錢解決這些問題。這個理由我認為是不成立的。國資委只是政府的一個部門，現在我們的預算制度是“部門預算”，每一個部門的開支都納入統一的預算。如果國資委說結構調整需要成本，我要國資經營預算，那教育部也可以說我教育開支需要成本，我搞一個“教育預算”，衛生部搞一個“衛生預算”，那最后我們只好把財政部撤了，把財政部各個司局分到各個部。這樣整個國家的財政制度不就瓦解了嗎？這個理由是不成立的。
第三，“積極性”的說法完全是沒有道理的。國資委就是要收繳利潤的。不能說利潤不給我就沒有積極性。
2007年國務院發了一個文件，國務院26號文件《關于試行國有資本經營預算的意見》，基本上敲定了整個政策的框架。那么國務院文件最后采納到哪方面的立場呢？我認為國務院的文件基本上采納了國資委的立場，這個文件形式上是把國有企業的分紅納入了統一預算管理，但從內容上來看，和沒有納入的差別不大。為什么這樣說？首先基本的概念仍然是試行“國有資本經營預算”，仍然堅持了國有資本經營預算的概念。既然堅持了這個概念，它背后的理念，“取之于國企、用之于國企”，基本上也堅持下來了。整個26號文件的思路仍然是取之于國企用之于國企，重點放在發展和調整國有經濟。何以見的呢？看它的收入項目和支出項目。收入項目是國有企業的分紅和改制收入，支出項目包括資本性開支，也就是向國有經濟的投資，就是國家投資重新搞國有企業，搞新的國有企業或者擴大老的國有企業；還包括支付改革成本。僅僅是“必要時”可以用于社會保障，非常勉強的加了這么一點，基本上它的思路仍然是從國有企業收的錢盡可能的用回到國有企業當中。
為什么說形式上納入了統一預算管理呢？因為要求保持國有資本經營預算“相對獨立”的同時要與公共預算“相互銜接”，國務院文件三條原則當中的一條叫“相互獨立、相互銜接”。國有資本經營預算雖然是取之于國企用之于國企，但財政部門是預算編制的主管部門，從預算編制的程序來說維持了財政制度的統一性，沒有把它割裂。整個制度設計在多大程度上會偏向于事實上形成一個獨立預算呢？就看“相互銜接”這四個字最后落實到什么程度，怎么就叫做“銜接”？用什么樣的機制“銜接”？如果百分之百的“相互銜接”，就等于完全納入統一預算了，如果百分之零的“相互銜接”等于是兩個預算。
分紅決策應該由誰來決定？《公司法》講的很清楚，三十八條和四十七條已經把這個事規定的很清楚了，分紅決策應該由董事會制定方案，股東大會批準，當然國有獨資公司沒有股東會是一個例外，所以在國有獨資和國家絕對控股的公司，按照《公司法》的程序，國資委的意見會起主導作用。因此在這個意義上，國資委和財政部應該提出一個分紅政策。但國資委和財政部的分紅政策應該通過《公司法》的程序去實施。
當然也有另一面的意見：還是要一刀切，不能照你說的干。原因有兩條，放生基本上都講到了。這兩條理由也有相當大的合理成分。第一條，現在的國有獨資公司董事會制度仍然在試點，大部分的國有企業并沒有建立真正能夠運作良好的董事會制度，只能由股東決定，股東決定就是由國資委和財政部決定，所以國資委和財政部定一個分紅比例是很合理的。董事會本來就是國資委派出去的，它不敢不同意國資委的意見，所以只能由國資委和財政部來定。第二，國資委和財政部來定分紅比例，如果按照學者說的按照投資回報率和企業增長潛力這些經濟上看起來比較合理的標準，肯定是一對一談判，一對一談判就炸鍋了，那么多的企業都給財政部和國資委每天講條件，我不能分10%，只能分5%，這個事兒就沒完了。所以沒有可操作性，現在這個階段只能一刀切，至多分成幾刀切?，F在等于是分成了三刀切，分成三種情況往下切。我的看法，現在“三刀切”的制度是可以容忍的。第一董事會制度并沒有全面的建立，所以現在在企業層次上，在國有獨資公司企業層次上確實沒有形成代表所有者利益的決策中心。第二現在的三刀切切的比例很低，0%、5%、10%，雖然切的很統一，但對于那些有增長潛力的企業傷害是非常有限的，因為分紅比例很低。主要的不利之處或者說損失應該是給那些沒有增長潛力的企業留下了太多的閑置現金流，讓它可以炒房地產和股票，或者是隨便進行投資，這個成本相對來說比損害有增長潛力的企業會比較低。
( 賈康：可以容忍是企業可以容忍嗎？)
張春霖：是說我們對這種制度可以采取容忍的態度。但下一步肯定會逐步的提高分紅比例，逐步提高的時候如果還是這樣幾刀切，比如提到40%、50%，還是按照行業一刀切，問題就會很明顯。一個行業里有的企業正在搞研發，有的企業已經市場飽和了，都讓它交50%的利潤，這時候搞研發的企業一下子就把它掐死了，那時候就很危險了。但現在就收5%、10%對它來說傷害不大，所以我們覺得考慮到現在這種客觀情況，第一董事會制度沒有建立，第二在這種情況下如果追求經濟上合理，必然導致一對一的談判，財政部和國資委沒有這個能力對付這種事情，在這種情況下幾刀切，而且分紅率比較低，還是可以的。下一步要進一步的提高分紅率就需要逐步的走向比較規范的制度。
國有企業1998年以來的經營業績從數字來看非常好。經濟學家們現在面對一個問題，需要考慮，是不是要肯定這里有這些年改革的成就？如果說國有企業現在還跟以前一樣一塌糊涂，二十多年的改革基本上沒有取得什么成績，第一是不是符合事實，第二是不是會帶來負面的影響？雖然壟斷的問題等等都是存在的，但壟斷的因素過去也是存在的，而勞動生產率的提高是非常明顯的。
給大家看兩張圖。這是1998到2005年工業企業勞動生產率提高的情況，紅線是國有企業，藍線是非國有企業，從1998年開始國有企業的勞動生產率提高非常出色，業績很出色，至少從數字上看，跟非國有企業的距離正在拉開。
第二張圖，工業企業的資產報酬率。怎么界定？利潤加利息除以總資產。國有企業經常從另外一面抱怨，說我們就給銀行打工了，我們交的利息太多了所以利潤少，西方媒體從另外一方面說，國有企業之所以賺錢是因為國有銀行偏向他。如果把利息和利潤加在一起除以總資產，這兩個問題都可以解決，少交利息利潤多了，多交利息利潤少了，加在一起給投資者的回報總額是一樣的，投資者給你的東西就是總資產。利息加利潤除以總資產基本上可以回答這兩方面的質疑。
從圖上看，非國有企業還是比國有企業情況好，但是國有企業和非國有企業的差距正在迅速的縮小。從勞動投入的角度、勞動投入的回報率和資本投入的回報率兩個方面，數字告訴我們國有企業的業績1998年以來是在改善的。我說這個話的意思還是上午講的意思，究竟是由于國有企業改革比較成功取得的結果，還是由于其他的原因，我們要給予比較公平和客觀的評價。要防止狗熊掰棒子：十年前我們主張這些改革，改革搞了，十年以后我們又說這些改革失敗了，再搞一個改革。在“反思改革”已經這么熱烈的環境當中，需要對改革的成就做出客觀公正的評輪
公共物品并不是國家所有權的存在依據。公共物品并不一定需要國家和國有企業生產。公共物品上的市場失靈是付費的問題，不是生產的問題。比如結核病防治是公共物品，但無錫市衛生局可以把它包給民營醫院去干。
國有企業存在的合理性在什么地方？在標準的經濟學里面是找不到依據的。從我們國家來說只有兩條，第一條如樊綱剛才提到的，它已經存在了；第二條，在特定時間、特定地點對特定企業實行私有化，其損失可以遠遠大于收益。這兩條加在一起決定了國有企業存在的合理性。其中后面這一條應該說是90年代“華盛頓共識”的失敗帶給我們的一個主要教訓。
（文章來源：08年2月26日 百度財經）
