隨著現代化與城市化進程的加快，城市拆遷與農村土地征用的問題越來越突出。公民的財產權利如何才能得到有效地保護？土地征用、房屋拆遷行為應當遵循怎樣的法律程序？面對全國各地不斷出現的拆遷風波，一些根本性的、關鍵性的問題是不容回避的。日前，北京大學法學院“人民代表大會制度與議會研究中心”就拆遷中公民財產權利的法律保護問題組織有關專家進行了深入地分析與探討。
本期主持人：蔡定劍 中國政法大學教授
特邀嘉賓： 王衛國 中國政法大學教授
　　 姜明安 北京大學法學院教授
　　 周漢華 中國社會科學院法學研究所研究員
　   沈 巋 北京大學法學院副教授

拆遷糾紛的核心話題：
公民權利保護與政府權力制約
認真對待土地使用權
蔡定劍：現在一些地方政府動輒以收回國有土地或集體所有權土地為名，強制拆遷公民的房屋。公民的房產權與國家土地所有權到底是什么關系？
王衛國：自《羅馬法》以來，便確立了一個優先保護房屋所有人權利的原則，就是土地所有權人有義務尊重房產權人的權利。這樣的制度安排有利于鼓勵人們建房，而且建造壽命較長的房屋。1990年國務院發布的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，國家收回土地所有權后，土地使用權及其地上建筑物、其他附屬物所有權由國家無償取得。就是說70年一到，連地帶房可以無償拿走，暗含了“房隨地”，有地權而無視地面上的房權。
按照《憲法》，土地國有，各種民事主體擁有使用權，其中城市私房用地使用權性質上屬于“劃撥土地使用權”。私房用地使用權以私房所有權為前提，也就是說地權隨房權存在、變動與消滅。而法律對房權的保護是沒有固定期限的，房屋有多長壽命則地權有多長期限。因而原則上說只要房屋所有權存在，國家就不能收回其土地使用權，所以現在“收回土地使用權”說法不能成立。
在農村土地集體所有權的概念，所帶來的問題越來越突出，現在農村土地集體所有有的變成了村干部所有，不少是村干部擅自賣地，中飽私囊；而國家給的征地補償標準往往過低，既侵害農民利益，又造成耕地流失，對國家可持續發展亦帶來侵害。有鑒于此，我以為現在應該弱化土地所有權，強化土地使用權。
姜明安：目前的土地所有權與使用權界限不明確。所謂的集體所有，到底是誰所有？成了虛的，最后就成了村干部幾個人做主。如果農村土地所有權問題不解決，以各種形式出現的剝奪還會發生。我認為，在中國目前還不可能將農村土地私有的情況下，可以考慮把集體所有權細化，劃分到村民小組，如果十幾戶人家所有的土地，要征用和補償大家都比較清楚，少數人想獨斷獨行也比較困難。
　　周漢華：房屋是一種個人財產，房屋土地使用權也是一種財產權?！皠潛芡恋亍币彩且环N審批方式，它并不影響土地使用權本身財產權的性質?，F在應脫離土地所有權、使用權分離的思路，從使用者財產權的角度去考察，也就是說不管是出讓、劃撥、還是繼承，財產權都不容侵犯，只要對財產權征收，就應當遵循合法程序，進行合理補償。
沈巋：什么是私有財產權？財產權是一束權利的集合，是占有、使用、收益、處分等一系列權利的集合。每一項權利都應該得到充分的尊重與保障。政府決策對每一項權利的限制或剝奪，都必須受到正當規則的約束，建立在這樣的財產權觀念基礎上，我們的立法者就應該設計必要的規則，保護這一系列各自獨立而有價值的權利。
例如，甲公司與乙公司簽訂了為期10年的租用乙公司的房產設施的合同，隨后，甲公司為開展業務投入大量資金改造相關設施?？墒?，租用兩年以后，政府卻以城市景觀改造為由決定拆除該項房產設施。盡管甲公司對房產設施沒有所有權、沒有處分權，但根據合同至少存在占有、使用和收益的權利。政府決策不僅對乙公司財產權構成影響，也同樣對甲公司財產權造成了損害。
征用的合法性與補償的公平性
蔡定劍：當前房屋拆遷、土地征用及補償辦法不少都是地方政府的規定，甚至是政府部門或拆遷辦的一紙拆遷令。有的地方上屆政府剛把群眾拆遷過來，老百姓傾盡所有買下，并裝修好的新房不過幾年，新任政府班子又改變城市規劃，要把他們拆遷走。城市規劃和拆遷改造隨意性太大。
王衛國：拆遷是公法行為，公權介入私權的依據是什么？要有充足的理由。政府之所以有權征用土地和老百姓的房屋，不是基于它的土地所有權，而是基于主權行為。所以，政府征用土地必須是與主權行為有關的，而不應是經濟目的。
沈巋：在判斷政府征用的合法性時雖然沒有明確的法律規定，但可以適用一些法律原理。例如比例原理，在學理上來源于德國公法的比例原理，具有三層涵義：其一，政府采取的手段確實可以實現政府希望實現的目的；其二，政府采取的手段是在各種可選擇的手段中對個人或組織權益最少侵害的；其三，受侵害個人或組織的利益損害不應超過政府所要實現的公共利益。
如果涉及財產權的具體規則，可以體現出比例原理的話，那么，就可以給個人或組織更多的保護自己的機會。假設政府擬建一條高速公路，計劃中準備穿過幾個連在一片的村莊，為此，將征用大面積村民土地?？墒?，一方面，這些耕地對于村民而言是重要的生活資料；另一方面，這條高速公路如果略微繞一下彎，盡管要多支出一些成本，但可以不必征用或大大減少征用土地量。相形之下，政府可以以對村民最小侵害的方式達到建設目標。更何況，政府也有可能節省開支了。
周漢華：公共利益的范圍如果在實體上不能列舉清楚的情況下，可以通過程序來解決。比如房屋拆遷、土地征用是地方性的問題，可以通過健全的公眾參與機制，把權力交給地方的人民，如果人民認為自己所在城市的經濟發展有能力建街心花園就建，認為只能修路就修路。城市的現代化應與民主化結合在一起，而城市化必然帶來民主化的要求，如果民主化到位，那么即使不好界定公共利益，由民主程序達成的、不同利益群體能夠充分表達的機制形成的公眾意志，我們可以假設它是公共利益。隨意改變規劃和拆遷問題的根源是民眾參與不夠，這樣就會形成兩難：城市越來越美，而百姓越來越不滿意。實體標準與程序設計應同步推進。在拆遷以及征用問題上，富人對政府的影響力大于弱者，弱者制約政府最有效的機制是投票權。所以，解決問題的制度是在拆遷之外的。
沈巋：當前，補償方面問題較多。在一些單行法律中，立法者運用了“適當補償”的字眼。實踐中多被等同于一種象征性或撫慰性的補償。因此，必須對公平補償的標準進行具體化。什么樣的補償比較公平，需要結合具體情形而定，似乎很難給出窮盡所有情況的規定。但是，至少可以考慮兩個方面：
一方面，對被限制或剝奪私有財產權的公平補償必須考慮私有財產的既有價值和可得利益。純粹從現有價值出發去評估補償數額，即便是按照市場價，也難以彌補當事人的損失。例如，殘疾人或者普通下崗工人把其房屋出租，其生活來源主要就依賴于此。房屋本身可能已經有多年的歷史，在市場上并無好價。征用此類房屋，僅依市場價計算，可以認為是公平補償嗎？所以，可得利益必須考慮在內。
另一方面，公平補償必須考慮分配正義。在為了公共利益需要而限制或剝奪私有財產權時，必須明白這是讓個人為眾人而付出代價。因此，必須確定一個基本原則，即補償必須保證個人的生活水準不會因為私有財產權的征收或征用而降低。盡管這是一個更加不確定的原則，需要根據具體情況加以分析，需要確立更多的計算準則，但如果不能做到這一點，那么，我們的分配就會建立在讓少數人生活水平急劇下滑的基礎上，是不符合正義要求的。
“公共利益”的判斷標準
蔡定劍：目前一些地方政府對公民房屋強制拆遷中一個最常用的理由是個人利益要服從“公共利益”。什么是“公共利益”？如何處理“公共利益”與個人財產權的關系？
姜明安：法律上必須嚴格界定“公共利益”的概念，比如臺灣地區的有關規定將公共利益列舉為：鐵路、交通、學校、公用設施、國防、教育。公共利益規定得越窄越好，其他非“公共利益”的使用土地都應轉移到市場上去，開發商直接向房屋所有者去收買，政府沒必要插手。這樣一來補償費大部分就取決于市場交易，真正出于公共利益的征用，其補償費也應與市場上保持差不多。因為公共利益由大家共同以稅負方式承擔較為容易也合理，由個人為公共利益來承擔具體的損失，背離社會公平正義原則。
沈巋：“公共利益”概念在實在法上普遍存在，但它毋庸置疑地是一個不確定的概念。因此，立法同樣不可能詳細規定何為公共利益。只是，一則，在單行的特定法律中，可以用某種形式的規則表明公共利益的方向。例如，或許可以規定，“征收或征用土地必須以教育、醫療、公園、環境保護、公共交通為中低收入者提供經濟適用房等用途為限”。盡管不能窮盡所有公共利益的情形，但也至少能夠在一定程度上予以限制。
二則，應當更多地在程序規則設計上給“公共利益”一種限制。這又涉及兩個方面。一方面，規定政府在制定限制或剝奪私有財產權的決策時，如城市規劃、征收或征用決定，必須讓利益受影響的個人或組織參與到決策的制定過程中。從一開始就為自己的利益進行主張，避免決策出臺以后幾乎無根本性的救濟可能。另一方面，規定政府必須就“公共利益”需要給出充分理由說明。例如，不能以“為了提高教育質量、擴大本縣小學生入學率”這樣簡單的理由，為征用村民集體所有土地建小學主張公共利益的需要。政府必須說明，本縣目前小學生入學率是多少，有多少適齡學生因為缺少一所小學而失學，擬建的這所小學為什么必須在擬征用的這塊土地上而不是在另外一塊土地上，等等。沒有充分理由說明“公共利益”確屬必須，征用就是沒有道理的，缺少足夠的公信力。
蔡定劍：現在“公共利益”被一些地方官員隨意濫用，很能糊弄人，如說舊城改造、危房改造，但也要看怎么改造和改的目的是什么？被拆的房子變成了豪華商場或富人豪宅，這是公共利益嗎？還有名義上是政府設施，政府以建培訓中心名義(實際上大多時候用于娛樂和商業目的)或建駐城市辦事處(主要用于搞領導接待)等拆遷民房，這是公共利益嗎？在農村大搞開發區，招商引資，說是為了發展經濟，這是公共利益嗎？公共利益必須是直接用于政府職能的目的，而不是間接的目的。即使直接用于公共利益也還必須有充分理由說明是必須用于此地而不用于它地。如果某政府機關看此地方好，而拆大量民房建辦公樓，那人們就要問為什么不建在那些不用拆民房的地方呢？即使它是公共利益，出于那樣的目的和動機是合理的嗎？
“公共利益”當然涉及多數人與少數人的利益問題，但并不能說多數人的就一定是公共利益?！肮怖妗边€必須有價值判斷。如果多數人得到的利益是改善生活，為了娛樂休閑，而要讓少數人居無定所或為此做出巨大的個人利益犧牲，這種公共利益就不具有正當性和合理性。所以，判斷“公共利益”不能簡單地看是多數人得益還是少數人得益。一個地區哪怕貧困百姓只有5%，政府也不應該拿出巨款去搞豪華的休閑廣場。既然政府有錢使多數人享受高尚生活，難道不應先給予少數貧困者解困和給因他人高尚生活而受影響的人以充分的補償嗎？
多數人的利益不一定是公共利益，更不能說它就具有當然的正當性，正如不能因多數人同意就可瓜分某富人的財產。除非公共利益的緊急需要(如緊急狀態下)，公共利益不能建立在犧牲少數個人利益的基礎之上，否則多數人的暴政就是正當的。多數人無權剝奪少數人的基本人權，這是法治社會的基本原理。
法規的合憲性與救濟途徑選擇
蔡定劍：當前拆遷糾紛中很多老百姓向全國人大常委會聯名提出對有關拆遷的法規違憲審查的建議，有關政府拆遷法規的合憲性同樣是一個不容忽視的問題。
王衛國：《城市房屋拆遷管理條例》在法院裁判之外設定了政府直接行使的強制拆遷權，甚至有些地方把強制拆遷權授權給作為私主體的開發商甚至有黑社會性質的人?，F在的一些拆遷法規實際上對各級政府無限擴權、運用公權力侵奪私權利起到了示范作用。這樣的法規不能規范拆遷秩序，保護公民權利。應把法律依據、補償原則、拆遷程序、糾紛解決、權利救濟等包括在內?，F行土地管理法未對征用土地的用途作出規定，“建設用地”過于籠統，應當區分公益目的還是私益目的。
蔡定劍：不合法的強制拆遷遠不止人們認為的僅侵犯了公民的財產權，而同時違反多項憲法所保護的公民基本權利：除了侵犯房屋所有權外；還違犯公民的住宅不受侵犯權和侵犯公民的人身自由權。強拆人員強行闖入公民住宅是違法，嚴重的是犯罪行為，拆除公民合法住宅就構成刑法上的損毀公私財物罪，有的強拆人員對公民強行帶離、甚至捆綁，會構成綁架罪，這些沒有經過司法程序，都是刑法上的犯罪行為。為了人的尊嚴和法治的尊嚴，國家不能坐視。在這里我們不能不提到一個司法救濟的內容，拆遷問題之所以一躍成為群眾上訪的主要問題，有人甚至為此采取過激行為，重要原因之一是老百姓沒有解決糾紛的正當途徑，特別是司法途徑不通。對公民生命、自由和財產的強制執行必須經過司法程序，是任何一個法治社會的最基本的要求。對公民財產的強制征用被排除司法程序之外是對法治、也是對新修改的憲法的最嚴重的破壞。
王衛國：現在許多地方把具體行政行為抽象化，搞成一般性規范，逃避公民訴訟制約。導致規劃權沒有任何規則任何制約。而對于涉及城市規劃、房屋拆遷的糾紛，法院一般采取“不受理”主義，由于司法的失職，使公民失去了權利的最后一個保障。

文章來源：大松行政法網