農村土地改革：漫長的路途

姜洪橋

中共十七屆三中全會關于推進農村改革的決定并沒有讓學術界和輿論界的爭論塵埃落定。

各種意見以十七屆三中全會的決議為依據為自己尋找證據。反對者以此為工商資本進入農村土地市場畫上句號。支持者則展開美好聯想。

有理由相信，農村土地使用權的明確和流轉，以及農村土地使用權和城市土地使用權市場的統一將仍是一個漫長的過程。

出于各種考慮，房地產投資在農村土地流轉改革過程中將受到中央政府因為擔心社會情緒波動而格外施加的壓力。心情急迫的投資者不妨按奈下焦慮，靜觀其變。

阻力重重

將土地的使用權和所有權分開的巨大好處是避免了對于公有和私有的爭論。中共十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》以及中央領導關于“允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營”的講話均關注于農村土地承包經營權的流轉和原則。

不過，這樣的決議仍舊在學術和輿論界引起爭論?！稙t湘晨報》一篇《對于農用土地流轉毋需過度解讀》的文章繼續在私有化問題上爭論不休，并引起反對者的聲討。該文將支持農村土地流轉者均劃為“私有化派”，并引用三中全會決定中的“三不”限制（不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益），認為“流轉的對象，僅僅是農業內部的個人或合作組織，而非城市工商資本”。

反對農村土地流轉改革的主要依據是，土地不僅是效率的載體，更是農民利益的載體。允許農村土地流轉將造成大量的失地農民。對此，中國社科院農村發展研究所研究員王小映認為，應該避免涉及所有制問題，現在最主要的問題是統一地權，統一使用權市場。

而土地承包經營權問題大體落定之后，農民的宅基地和集體建設用地流轉方式仍舊是個謎。今年1月8日,國務院辦公廳下發國發辦[2007]71號文件，再次重申“農村住宅用地只能分配給本村村民,城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房”。但實質上，《土地管理法》修改建議中，允許集體建設用地和宅基地合法流轉的條款已經赫然在目。建設部官員也曾公開表示，應該允許農村建設用地用于城鎮化建設。而且，成都等地方政府的試驗明確鼓勵城市居民利用農民宅基地進行聯建。由此，很難認為中國政府在對待農村土地流轉問題上具有統一的傾向。雖然《土地管理法》的修改建議顯示出某種程度上的共識，但目前在國土資源部內部，關于農村土地流轉的方法和原則仍舊有分歧。

在是否應該允許農村土地流轉，在什么范圍內允許流轉等問題還未取得廣泛共識的情況下，建立一個完善的市場化交易平臺還是更遙遠的事情。

已知的進展

十七屆三中全會的決定基本明確了土地承包經營權這個關系到農村穩定和農民生存問題的大方向。下一步的問題是農村土地包括集體建設用地是否會放開，以何種方式，何種載體流轉，在法律上又會如何界定，推進的速度又會有多快？對這些問題做出判斷殊為困難，但依據現有的進展看，恐怕短期內難有突飛猛進。

就目前已知的情況看，在中央層面，國土部的做法是允許少部分地區進行農村產權改革的試點。這些試點是在比較低調的情況下開展的，并未像城鄉統籌試驗一樣對社會公開，顯示出了謹慎和保守的態度。2006年國土部就發布《關于堅持依法依規管理節約集約用地，支持社會主義新農村建設的通知》，其間提出的“穩步推進城鎮建設用地增加和農村建設用地減少相掛鉤試點、集體非農建設用地使用權流轉試點”。方向已經很明確，法律修改提上議事日程。但時至今日，《土地管理法》修改仍舊停留在國土資源部政策法規司手中。最近的修改建議顯示，在農村土地使用權上可能做出重大調整，承認農民對農用地和集體建設用地的權利，并允許在確保耕地安全和符合規劃的前提下完全市場化流轉。不過，這僅僅是修改建議。按照程序推算，修改之后的《土地管理法》以最快的速度也得在2009年年底方能出臺，這還是在排除阻力和干擾的前提下的理想預測。

在建設部方面，態度相對明朗化，建設部村鎮辦主任李兵弟表示，支持農村集體建設用地用于城鎮建設。這是建設部村鎮辦公室比較明確的意見。建設部在統籌城鄉規劃上的工作力度將會加強，也將促進農村土地制度改革的速度。

地方的速度則更快一些。成都在大地震之后全面推開了農村產權改革和土地流轉的試驗，現在正在關鍵時刻。成都的做法事實上是在確認農民對農用地和集體建設用地權利的基礎上建立市場化交易平臺。這是比較符合持市場化觀點學者看法的試驗。首先是確認每戶農民產權，然后自由流轉，集體合作或是個人交易尊重農民意愿。但成都的試驗面臨很大的壓力，即無法突破現有的法律框架。我們并不清楚國土部允許成都進行農村產權改革授予的權限范圍有多大。推進這樣的試驗對地方官員來說無疑具有很高風險，需要非常謹慎。

房地產投入慎之又慎

在中國政府透露出改革農村土地制度信號之后，全世界都給予了充分的關注。境外投資者的一種流行觀點認為，中國的房地產市場將因此而很快有一個大幅發展。這一看法恐怕是過于樂觀了。

按照理想的、正在修改中的《土地管理法》，集體建設用地和城市建設用地將被統一，可以自由流轉。它將不會無端限制在農村宅基地和集體建設用地進行房地產開發建設。但《土地管理法》修改完畢還需要耐心等待。

成都市政府在推進農村土地流轉的改革試驗中，特別強調了集體建設用地不允許被用于房地產開發。成都的這一做法是在吸取其他地區試驗的教訓。此前，北京、天津大量小產權房的出現，以及廣東普遍的以租代征現象都是在農村集體建設用地流轉試驗的帽子下出現的。一些地方借流轉試驗的機會，沒有首先明確產權和建立交易市場，而是將集體建設用地轉讓給開發商建設了大量小產權房。事實上，農民并沒有就此得利。房地產開發商和基層政府反而借此機會發財。這也是國務院叫停小產權房，再度重申宅基地只能在集體內部轉讓的原因，使得很多人認為中央政府在集體土地流轉政策上出現倒退。

要確保農村土地流轉試驗的成功，地方政府就要避免再次遭遇小產權房的困境。因此，在試驗階段，從中央到地方政府，立志于推進改革的官員都會對房地產投資介入試驗慎之又慎。中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文日前明確表示：“很多消費者覺得便宜就買了。那么怎么樣才能讓他們在這種非法交易中形成的權利合法化，這是有關部門正在研究的具體措施。但是明確一條，‘小產權房’絕對不允許再搞?！?P> 目前，在經濟增長乏力的情況下，天津和北京加大了“宅基地換城市住房”的試驗力度。在宅基地使用權未明，缺乏交易平臺的情況下進行這樣的改革，農民是否會真實了解其所居住的土地價值，是否能真正享受到合法權益值得懷疑。也許，這才是在農村土地制度改革取得重大進展之前房地產開發商的興趣所在。